“根據(jù)國(guó)務(wù)院和剛剛結(jié)束的中央農(nóng)村工作會(huì)議的要求，今年起實(shí)行的棉花、大豆目標(biāo)價(jià)格直補(bǔ)試點(diǎn)明年范圍不擴(kuò)大，仍然還在今年的范圍內(nèi)試點(diǎn)，明年的工作重點(diǎn)是把試點(diǎn)組織好，總結(jié)好經(jīng)驗(yàn)，為將來(lái)擴(kuò)大試點(diǎn)打好堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。”12月28日，在清華大學(xué)舉辦的清華2015三農(nóng)論壇上，全國(guó)政協(xié)民族和宗教委員會(huì)副主任、國(guó)務(wù)院參事、原國(guó)家發(fā)改委副主任杜鷹表示。
　　與會(huì)專家認(rèn)為，中國(guó)實(shí)行了多年的最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策，雖然對(duì)保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作出了貢獻(xiàn)，但是也造成了國(guó)內(nèi)外價(jià)格價(jià)差，引起進(jìn)口不斷增長(zhǎng)。2014年開(kāi)始實(shí)施的目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)政策，旨在推動(dòng)完善市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制。不過(guò)，中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心主任、清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)委員黃季焜調(diào)查認(rèn)為，目標(biāo)價(jià)格政策執(zhí)行中仍有一些操作問(wèn)題尚待解決。
　　舊有補(bǔ)貼推高糧價(jià)，農(nóng)業(yè)面臨天花板
　　中國(guó)的糧食流通改革始于2004年。
　　“2004年國(guó)務(wù)院17號(hào)文要求糧食收購(gòu)市場(chǎng)放開(kāi)，我們?nèi)∠吮Ｗo(hù)價(jià)收購(gòu)，實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策；取消農(nóng)業(yè)4稅而給4補(bǔ)貼；以關(guān)稅配額形式形成新的進(jìn)出口調(diào)節(jié)制度，同時(shí)我們的儲(chǔ)備體系發(fā)生了很大的變化。”原國(guó)家發(fā)改委副主任杜鷹介紹。
　　這些政策是有效的，但“操作中存在偏差，隨著國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)環(huán)境的變化，導(dǎo)致越到后來(lái)越出現(xiàn)新矛盾和挑戰(zhàn)，”杜鷹稱，其中最顯著的就是政策性收儲(chǔ)價(jià)格剛性上升，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外差價(jià)擴(kuò)大，進(jìn)口上升。
　　最開(kāi)始實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策的那幾年，價(jià)格基本穩(wěn)定。轉(zhuǎn)變發(fā)生在2008年。
　　2008年后，小麥、稻谷的最低收購(gòu)價(jià)和玉米、大豆等臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格年年提高，從2008年到2013年，小麥最低收購(gòu)價(jià)上漲59%，稻谷上漲97%。
　　與此同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量節(jié)節(jié)攀升。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任、清華大學(xué)兼職教授陳錫文介紹，2013年糧食、包括大豆凈進(jìn)口8402萬(wàn)噸。2014年1-11月已經(jīng)進(jìn)口8860萬(wàn)噸，估計(jì)全年會(huì)首次突破9000萬(wàn)噸，扣除大豆將近7000萬(wàn)，谷物、谷物粉進(jìn)口大約2000萬(wàn)噸，2013年進(jìn)口食用植物油922萬(wàn)噸，相當(dāng)于國(guó)產(chǎn)的90%，棉花420萬(wàn)噸，相當(dāng)于國(guó)產(chǎn)的三分之二，食糖450萬(wàn)噸，相當(dāng)于國(guó)產(chǎn)三分之一，乳制品將近200萬(wàn)噸，牛羊肉58萬(wàn)噸，豬肉55萬(wàn)噸。
　　“這是因?yàn)殡S著工業(yè)化的推進(jìn)，資源要素（比如石油）價(jià)格提高，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本提高加快，導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)追逐上升，國(guó)內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大。”杜鷹介紹，這使得現(xiàn)行的調(diào)控體系陷入兩難——成本上升后提高價(jià)格，價(jià)格越接近天花板，進(jìn)口量越上升，如果不提高價(jià)格，成本上升后生產(chǎn)積極性受傷，農(nóng)業(yè)將衰退。
　　事實(shí)上，棉花和食糖已經(jīng)陷入兩難困境。杜鷹介紹，2011年開(kāi)始，棉花和食糖的國(guó)內(nèi)價(jià)格已經(jīng)高過(guò)進(jìn)口完稅后價(jià)格。而中儲(chǔ)棉還在大量收儲(chǔ)，否則農(nóng)民利益受損，高進(jìn)低出的記過(guò)就是財(cái)政必須提供巨額補(bǔ)貼，2012，成本上升了23%，臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格只提高了3%。2013年，成本上升，收儲(chǔ)價(jià)格沒(méi)有提高，食糖收儲(chǔ)價(jià)格甚至下調(diào)了。
　　杜鷹稱，由于執(zhí)行的收儲(chǔ)價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)，只能中儲(chǔ)糧、中儲(chǔ)棉等國(guó)企之類來(lái)收儲(chǔ)，或者委托收購(gòu)，而其他市場(chǎng)主體，如加工物流企業(yè)沒(méi)有入市積極性。這導(dǎo)致相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)，農(nóng)產(chǎn)品流通中中儲(chǔ)糧和中儲(chǔ)棉包打天下，農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)機(jī)制價(jià)格調(diào)節(jié)供求的機(jī)制作用被泯滅。
　　“隨著收儲(chǔ)量擴(kuò)大，補(bǔ)貼壓力越來(lái)越大，絕大部分都被政策性收儲(chǔ)了，收進(jìn)來(lái)就要補(bǔ)貼，補(bǔ)貼都在流通環(huán)節(jié)，效率低，潛在虧損風(fēng)險(xiǎn)大。此外，收上來(lái)的糧食棉花等堆在6個(gè)主產(chǎn)省，以中央庫(kù)存為主，調(diào)糧移庫(kù)，主銷省都不著急，導(dǎo)致全部壓力都在中央，糧食安全壓力太大。”杜鷹稱。
　　補(bǔ)貼接近天花板
　　在農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的同時(shí)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼數(shù)額也在迅速增長(zhǎng)。2013年，中央財(cái)政農(nóng)業(yè)四補(bǔ)貼支出1700億。“四項(xiàng)補(bǔ)貼都影響生產(chǎn)成本和價(jià)格。”陳錫文稱。
　　在WTO規(guī)則下，這種補(bǔ)貼叫做“黃箱補(bǔ)貼”——補(bǔ)貼影響成本，從而扭曲價(jià)格。如果補(bǔ)貼不進(jìn)入成本、不對(duì)價(jià)格造成影響，叫做綠箱補(bǔ)貼；在特定的時(shí)期，由于讓土地休耕而給予補(bǔ)貼，叫做藍(lán)箱補(bǔ)貼。
　　“黃箱補(bǔ)貼有嚴(yán)格規(guī)定，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼不能超過(guò)5%，發(fā)展中國(guó)家不能超過(guò)10%。中國(guó)加入WTO，經(jīng)過(guò)艱難的談判，我們可以補(bǔ)貼8.5%。”陳錫文介紹，2013年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值55000億，占60萬(wàn)億GDP中的9.1%，但是WTO口徑中的農(nóng)業(yè)不包括林業(yè)和漁業(yè)，因此農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值是5萬(wàn)億左右，可以補(bǔ)到4000億左右。
　　“但是，WTO的規(guī)定非常苛刻，只能是特定品種自身生產(chǎn)成本的8.5%，2013年糧食產(chǎn)值大約是16000億-17000億，那么補(bǔ)貼只能是1400億-1500億。我們的1700億中包括對(duì)棉花、大豆、糖料的補(bǔ)貼。基本上，對(duì)于谷物的補(bǔ)貼已經(jīng)到了承諾的底線了。”陳錫文介紹。
　　黃線就在眼前，改革勢(shì)在必行。
　　促進(jìn)市場(chǎng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)鏈
　　2014年中央一號(hào)文件提出完善價(jià)格機(jī)制，建立目標(biāo)價(jià)格制度，首先在新疆對(duì)棉花、東北和內(nèi)蒙古對(duì)大豆進(jìn)行試點(diǎn)。
　　“目標(biāo)價(jià)格是與特定農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格相掛鉤的補(bǔ)貼方式。確定一個(gè)目標(biāo)價(jià)格，在價(jià)格波動(dòng)的時(shí)候，對(duì)價(jià)差進(jìn)行補(bǔ)貼，以此來(lái)補(bǔ)償農(nóng)戶收益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。政府要根據(jù)特定農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本、重要性、比價(jià)關(guān)系來(lái)測(cè)定收益，原則是補(bǔ)償生產(chǎn)成本和促進(jìn)收益。”杜鷹介紹，目標(biāo)價(jià)格在每年播種前公布，本質(zhì)是價(jià)格支持政策，特點(diǎn)是不擾動(dòng)市場(chǎng)和直接補(bǔ)貼農(nóng)戶，很多國(guó)家都使用這種政策。
　　2014年4月和5月，國(guó)家發(fā)改委先后公布了新疆棉花和東北大豆的目標(biāo)價(jià)格，棉花為19800元每噸，比2013年臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格20400元每噸低600元，大豆為4800元每噸，比2013年臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格4600元／噸高出200元。
　　“今年棉花市場(chǎng)價(jià)格預(yù)計(jì)為13500元／噸，新疆主產(chǎn)區(qū)按目標(biāo)價(jià)格和實(shí)際價(jià)格的差異進(jìn)行補(bǔ)貼，也就是每噸補(bǔ)貼6300元，內(nèi)地每噸補(bǔ)貼2000元。按照中等地一畝地產(chǎn)皮棉100公斤來(lái)計(jì)算，內(nèi)地農(nóng)戶一畝地可以得到200元的補(bǔ)貼，一畝地虧損600元，那么明年自然會(huì)有農(nóng)戶選擇不種植棉花，這樣棉花價(jià)格會(huì)慢慢恢復(fù)。”陳錫文介紹。
　　杜鷹稱，之所以這么做，是因?yàn)檎Ｍ藁ǚN植從黃淮海產(chǎn)區(qū)向新疆集中。“在目前農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格情況下，內(nèi)地不適合生產(chǎn)棉花。”陳錫文表示。
　　而大豆目標(biāo)價(jià)格高于去年臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，是因?yàn)?ldquo;不能讓國(guó)內(nèi)大豆種植面積再減少了。除了中國(guó)大豆，其他國(guó)家的大豆都是脂肪含量高蛋白質(zhì)含量低，只有中國(guó)的大豆蛋白質(zhì)含量是比較高的，豆?jié){、豆腐必須用國(guó)產(chǎn)，日本韓國(guó)食用的醬湯也是用中國(guó)產(chǎn)大豆制作的，要滿足需求的話，要保證1300萬(wàn)到1400萬(wàn)噸的產(chǎn)量。”陳錫文解釋。
　　黃季焜認(rèn)為，雖然目標(biāo)價(jià)格實(shí)施以來(lái)，棉花的內(nèi)外差價(jià)從2011-2013年的超過(guò)50%，下降到2014年底的27%，減少了對(duì)價(jià)格的直接干預(yù)，也緩解國(guó)內(nèi)的庫(kù)存壓力，但這項(xiàng)改革的可操作性存有問(wèn)題。據(jù)他測(cè)算，新疆的棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，今年就達(dá)250余億元。同時(shí)，補(bǔ)貼的60%根據(jù)面積、40%根據(jù)交售量發(fā)放，核查棉花面積花費(fèi)巨大的人工成本，開(kāi)具發(fā)票則存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)。
　　杜鷹稱，操作中確實(shí)存在一些問(wèn)題，比如棉花面積的核實(shí)困難，棉花交售的量核實(shí)也困難。“新疆開(kāi)荒太多，非法開(kāi)荒不能認(rèn)定，要界定非法合法比較困難。”而補(bǔ)貼60%根據(jù)面積、40%根據(jù)交售量，是“搞得復(fù)雜化了”，不過(guò)核查面積可算是一次性成本。“操作的問(wèn)題不難解決。”
　　在杜鷹看來(lái)，目標(biāo)價(jià)格政策目前進(jìn)展總的比較順利，市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制已經(jīng)開(kāi)始發(fā)揮作用，不像以往由中儲(chǔ)糧、中儲(chǔ)棉及其委托機(jī)構(gòu)單打，而是實(shí)現(xiàn)了多渠道收購(gòu)，“新疆定了800多個(gè)軋花廠，經(jīng)過(guò)資格認(rèn)定都可以收購(gòu)，國(guó)內(nèi)外差價(jià)明顯縮小。2013年，國(guó)內(nèi)外棉花每噸差價(jià)是4670元，最近2000元；我們的庫(kù)存壓力有所改善，1000多萬(wàn)噸棉花堆在庫(kù)里，如果不搞目標(biāo)價(jià)格，庫(kù)存就還會(huì)增加，錢都砸那里了，今年不會(huì)再增加；棉紡企業(yè)的效益得到改善，盡管棉紗價(jià)格下行，但棉花價(jià)格更低，因此企業(yè)得益。”
　　杜鷹估計(jì)，今年棉農(nóng)收益可能會(huì)比去年要少，“這是為過(guò)去提價(jià)太快必須要付出的代價(jià)，也是改革的陣痛，但是整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈活起來(lái)了。過(guò)去棉花企業(yè)沒(méi)法活，將來(lái)我看有些棉農(nóng)就得轉(zhuǎn)行去紡紗了，不用再種棉花，總的來(lái)看，效果還是不錯(cuò)的。”
　　黃季焜認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)業(yè)的未來(lái)不在于“增加補(bǔ)貼”，而在于明晰土地產(chǎn)權(quán)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式、改革科研體制、促進(jìn)農(nóng)業(yè)進(jìn)步、完善市場(chǎng)、改善國(guó)際環(huán)境以及增加基礎(chǔ)設(shè)施投資。不過(guò)，更多的決策部門人士強(qiáng)調(diào)，補(bǔ)貼對(duì)中國(guó)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)仍然有重要意義，需要改變的是補(bǔ)貼方式，即應(yīng)該符合WTO規(guī)則下的綠箱補(bǔ)貼模式。
　　杜鷹認(rèn)為，今后不應(yīng)過(guò)于強(qiáng)調(diào)通過(guò)政策性補(bǔ)貼來(lái)保證農(nóng)民收入問(wèn)題，“保不了，還影響市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用”。此外，還應(yīng)該適當(dāng)提高對(duì)價(jià)格波動(dòng)的容忍度，“過(guò)去我們對(duì)價(jià)格波動(dòng)過(guò)于敏感。應(yīng)該訂立一個(gè)區(qū)間，區(qū)間內(nèi)就應(yīng)當(dāng)容忍。”